資料圖：清朝江南制造局在制造西洋重炮。
原標題：錢都去哪兒了？ ——清政府的軍費籌措與甲午戰爭的慘敗
“天朝上國”的可憐軍費
甲午戰爭前夕，面對日本咄咄逼人的攻勢，清廷感到情況緊急，遂命李鴻章迅速拿出辦法。1894年6月30日，李鴻章提出添募士兵、加強北洋艦隊等方案，并請求戶部撥款二、三百萬兩，以作軍費。應該說，李鴻章提出的款子數目并不算大。要知道，整個甲午戰爭清政府共耗費五、六千萬兩銀子，而日本在6月以后，就已經有條件地陸續支出了額度約為4千萬兩銀子的預算外開支。
荒唐透頂的是，清政府一開始竟然僅僅拿出18萬兩銀子以充軍費。經過反復商議，戶部最后也只答應負責籌措150萬兩。而這些錢只相當于甲午戰爭中，日本娼妓為支援戰爭捐出的數目。即便這樣，這筆錢直到戰爭爆發也未全部到位。
8月14日，即戰爭爆發半個多月后，在嚴酷的戰場態勢逼迫下，戶部才提出4條籌餉緊急措施，即：一、停止工程；二、核扣俸廉；三、預繳鹽厘；四、酌提運本。9月23日，戶部又提出另外4條籌餉措施，即：一、顏緞兩庫折價，著照成案再減一成，均案四成實銀開放；二、典當各商捐輸；三、茶葉糖斤加厘；四、土藥行店捐輸。上述措施，不僅見效慢，而且收效甚微，甚至不了了之。
最后，清政府只好向商人開刀，采用了一個新鮮名目叫“息借商款”，就是借錢付利息。過去籌集軍費，都是讓商人直接捐，這次有利息，一開始還出乎意料地收到了實效。但是，由于“息借商款”系首次由政府向民間募借資金，對于清政府是一個新鮮事物。從上奏光緒皇帝“息借商款”，到最后大規模付諸施行，前后就花去數月時間。在全國推廣后，雖然有戶部奏準施行統一的章程可供依循，但各地的具體情況仍不盡統一，需要采取不同的措施應對。可以看出，由于平時沒有形成一系列規章制度，到戰時才提出方案，上下協商，白白浪費了籌措經費的寶貴時間。
即便如此絞盡腦汁，整個戰爭中，清政府從政府到民間籌集到的軍費也不超過3千萬兩銀子。反觀日本，整個戰爭中耗費約8千萬兩銀子，但其軍費預算高達2億5千萬日元，折銀1億6千萬兩左右。特別是在戰爭爆發時，中日同期籌集軍費的比例約為1 10。由于軍費緊缺，前線各路將士人心浮動，后方受調清軍延期開拔。更有甚者，一些將領為節約經費，把守軍從已經設防的軍事要地撤回。各地催款的電報如雪片般飛向北京，令清政府焦頭爛額。
無奈之際，堂堂的“天朝上國”最后只好靠借外債來應戰。其中主要是1894年11月、1895年2月先后兩次向英國匯豐銀行所借，分別為1千萬兩和1800多萬兩白銀。
清王朝缺錢嗎？甲午戰爭前，清政府年實際收入約銀7千余萬兩，日本政府年則實際收入銀5千多萬兩。表面上看，清政府年財政收入并不高日本多少。但據專家估計，中國國民年收入總量可達約銀30多億兩，清政府潛在的年財政收入總額可達約銀3億多兩；而日本卻幾乎沒有什么潛在的財政收入可言。
還有，《馬關條約》要求中國賠款2億多兩銀子，其中的8千萬兩被要求在戰爭結束半年多的時間內就得付出。這些錢，清政府都拿了出來。那為什么當戰爭來臨時，籌集軍費卻如此困難呢？
艱難背面寫滿落后與悲哀
清代前中期，各項財政收支均歸中央支配，地方政府只是扮演“代辦”角色。但是，在太平天國運動時期，清政府軍費開支急劇膨脹，中央財政無款可撥，不得不讓各省自己籌款，并將部分財權下放各省。從此，各省開始截留稅收，隱匿地方收入，致使清政府在相當程度上喪失了對全國財政的控制能力。
曾國藩任兩江總督時，就只列厘捐、鹽厘等收入，而未列“土捐”等收入。至于厘金、雜捐的實收數量，各省隱匿虛報早已成為“潛規則”。因為有隱匿收入，所以各省無不有各種“小金庫”，如一個山西的善后局，不明來歷的余款達幾十萬兩銀子。而在甲午軍費籌集過程中，地方疆吏卻對中央政府命令置若罔聞、互相推諉，甚至時時叫嚷財政困難，給人的印象是地方財政都陷入了危機狀態。
相對于地方督撫爭相充實“小金庫”不同，清政府的國庫卻空蕩得可憐。據歷史學家估計，甲午戰前清政府年財政收入約占國民總收入的3%左右，而日本的這個數據卻接近20%。
這是因為，甲午戰前中國的近代工業還剛剛創辦，且多是官辦企業，財政稅收仍以農業稅和人頭稅為主，主要的稅源是地丁、漕糧、洋稅、厘金、常稅、鹽稅等6項。地丁和漕糧，按照清朝定制，不便更改。關稅則被帝國主義控制，未經列強一致同意，想要更改關稅稅率難比登天。所以，清政府只能在厘金、鹽課和常稅中想辦法，財稅活動的空間十分有限。因此，在甲午戰爭前較長一段時間內，財政收入與潛在的財政規模之間的巨大差距，使清政府不能有效地集中全國的財力進行近代化國防建設，在戰時也缺乏足夠資金支持戰爭，由此對甲午戰爭的失敗結局產生了重要影響。
缺乏近代金融機構與融資手段，也是令清政府面對巨額軍費籌措只能望“銀”興嘆的一大因素。日本在西學的過程中極為重視金融手段的借鑒。早在1877年，日本就嘗試發行公債進行戰爭融資。甲午戰爭中，其募集的公債達1億多日元，其中絕大部分是民間公募。1889年，日本擁有的銀行已達218家，類似銀行的各種會社有695家，共有資本3189萬元。這些近代金融機構，使日本政府得以順利地籌集到巨額的軍費。
然而，甲午戰前偌大的中國還沒有一家銀行，靠傳統的典當業、票號和錢莊，無法迅速有效地把社會閑散的資金集中起來支持戰爭。雖然境外銀行在華的分支機構已近50個，但全部控制在洋人手中。在軍情緊急、軍費不足的情況下，清政府不得不向洋人借款。“押款保臺”、開鐵路、內地開礦、興商務工作，清政府開出了一系列優厚條件，以探詢西方列強的態度，英、俄兩國卻都以“嚴守局外”為借口拒絕借款。雖然匯豐銀行最后答應借款，但“乃乘隙獨專其利”，提出了許多更為苛刻的條件挾制中國。所借的幾百萬英鎊，不僅屢經反復而后定，而且短時間內給付不到十分之一，其余尚無定期，甚至不準清政府從其他銀行另借。但此時的清政府已經是饑不擇食，不論借款條件如何苛刻，只能委曲求全地答應了下來。
其實，很早就有英國商人說動李鴻章開設國家官方銀行，但數次都因遭到頑固派的反對而流產。直到甲午戰爭過后兩年，即1897年5月27日，“中國實業之父”盛宣懷才在清政府的批準下在上海設立中國人創辦的第一家銀行——中國通商銀行。正如盛宣懷所言：“有人言：日本有西法銀行，故兵餉萬萬，皆借本國民債，無俟外求。中國地大民富而無銀行，以官力借民債，雖數百萬亦吃力。”
借民債、借外債如此吃力，清王朝的統治者們卻依舊只關心自己的私利，沒有多少人全心全意地對待這場關乎國家命運的戰爭，更有甚者趁機大發國難財。當時據戶部奏稱，甲午戰爭期間慈禧的萬壽慶典，各衙門承辦工程差務等項共需銀500多萬兩銀子，而在戰爭過程中，戶部給前線的兩次籌款卻只有250萬兩，還不到慶典支出的二分之一。戰爭中，翁同和與戶部官員聯名奏請“停止慶典尋常工程”，慈禧太后顧及輿論，不得不下旨停止部分慶典活動，于9月24日“發宮中撙節銀300萬兩佐軍餉，制錢萬貫交直隸。”戰爭爆發后，前線的清軍總指揮葉志超數次致電李鴻章，述說清軍缺錢少糧的種種困難，請求朝廷速速撥款前往。但是，當日軍占領葉志超防守的平壤后，卻繳獲金磚、金錠近100公斤，銀錠500多公斤以及大量錢幣；繳獲的糧食足夠攻打平壤的日軍吃一個半月；各種物資總計價值達1千萬兩銀子。如此只顧一己之私、罔顧國家利益的腐朽政治生態，無疑讓清政府本已十分艱難的軍費籌集“雪上加霜”。
歷史的錯誤今天的鏡鑒
據統計，美軍在朝鮮戰爭中平均每天消耗不到1億美元，在越南戰爭中平均每天消耗數億美元；在海灣戰爭中，平均每天的消耗一躍而升到十幾億美元；到了伊拉克戰爭，美國總共花費了1000多億美元，平均到每個美國家庭約為3000多美元。
可以看出，如今在信息化條件下，高額的戰爭消耗、高節奏的戰爭進程，使得軍費籌措的任務變得更加緊迫而繁重。要想在短時間內將雄厚的綜合國力、戰爭潛力，迅速轉化為戰爭能力，我們唯有汲取甲午慘敗的深刻教訓，對軍費籌集予以高度重視，在平時加強新型融資手段的研究和軍費動員潛力培育，完善組織體系和法律法規制度，并在適當時候組織金融動員演練，以便戰爭來臨時，能夠快速反應、高效運轉，用雄厚的資金為贏得戰爭勝利奠定堅實的物質基礎。
如此，歷史的錯誤才不會重演。
（國防大學戰略教研部教授：舒健）
(原標題：甲午戰爭日本軍費接近中國十倍 清政府為何缺錢)