“減少的463項行政審批等事項含金量多少？”“今年《政府工作報告》中承諾的再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上、再解決6000萬農(nóng)村人口飲水安全問題能否兌現(xiàn)？”
最近，針對這些問題的第三方評估報告擺上了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的案頭。
近兩個月的時間，4家評估機(jī)構(gòu)出具了5本厚厚的報告。在8月27日的國務(wù)院常務(wù)會議上，這些報告被李克強(qiáng)總理評價為“豐富真實(shí)、原汁原味的第一手情況”。4家機(jī)構(gòu)的評估負(fù)責(zé)人對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，也在會上直言不諱，并不因為在坐的是國務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)而嘴下留情。
一位評估負(fù)責(zé)人對于行政審批權(quán)下放后普遍存在的監(jiān)管短板問題，直言“不少部門和地方存在不同程度‘會批不會管’的情況，有的‘對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫’”。現(xiàn)場的一位國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)感慨：“聽到了平常聽不到的情況，看到了平常看不到的問題。”
“政府工作中存在的問題不要怕‘曬’。”李克強(qiáng)說，“政府既要自覺接受人大、人民政協(xié)和社會輿論的監(jiān)督，也要建立第三方評估的常規(guī)機(jī)制，推動建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分開又相互制約的現(xiàn)代行政運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，打造現(xiàn)代政府。”
從自查、督查，到第三方評估，政府工作的監(jiān)督評價體系得以健全，本屆政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化上邁出了重要一步。
“從政府管理到政府治理一字之差，但含義大不相同。政府管理，以政府為主體，而治理的主體是多元的。現(xiàn)代社會，利益、主體多元化，政府由管理到治理，既是適應(yīng)社會變化的需要，也是適應(yīng)民主與法治的需要。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院教授王滿傳說。
政策含金量有了更客觀科學(xué)的評判
王滿傳教授是“取消和下放行政審批事項”政策措施落實(shí)情況第三方評估小組的成員。最近，他被問得最多的一個問題就是，“國家取消下放審批事項的含金量是多少？”
過去政策落實(shí)情況考評，依據(jù)的是政府自身的評估體系，自己查自己，說服力往往打了折扣。
而第三方評估體系的建立，顯然讓政策含金量有了更客觀、科學(xué)的評判。
王滿傳教授介紹，他們評估的主要方法是“六評一看”：評目標(biāo)、評數(shù)量、評含金量、評監(jiān)管、評規(guī)范、評效果，看下一步審改。其中，專門列了一項就是“含金量”。具體而言，他們從8個角度來評價各部委取消下放的行政審批事項“含金量”的多少。比如涉及多少資金，受益面多大，對部門核心權(quán)力影響多大。
在近兩個月時間里，他們分3個組，赴20個國務(wù)院部門、11個省份、24個地級市(區(qū))和10個縣(市)，召開了103場座談會，參加座談訪談的有2000多人。
他說，對行政審批制度改革的速度和力度，大家都是滿意的。去年兩會，李克強(qiáng)總理在答中外記者問時承諾，要在任期內(nèi)，將國務(wù)院各部委的行政審批事項取消下放三分之一以上。
“很多人都捏著一把汗”，王滿傳還記得當(dāng)時的情形。他算了一下，國務(wù)院各部委的行政審批事項加起來有1500多項，減少三分之一以上意味著在本屆政府任期的5年內(nèi)，至少減掉500多項。能完成嗎？
“如今，只是一年多，就減掉了463項，接近完成。”他說。
需要注意的是，本屆政府取消下放審批權(quán)限是在前10年取消下放了2000多項審批事項的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，一開始就進(jìn)入了深水區(qū)。王滿傳打了個比方說：“就像一個運(yùn)動員跳高一樣，到了兩米以上，每增加一厘米都很困難。從這個意義上看，改革整體的含金量是很高的。”
在國家行政學(xué)院提交的評估報告上寫著：“從行政審批制改革的數(shù)量來看，部門自我革命，動了真格，有的部門取消下放了行政審批事項的近70%。”
“但對于政策的含金量，部分專家和學(xué)者提出了不同意見。一些老百姓對行政審批制度改革的效果，感受也不那么深。原因到底是什么？”王滿傳分析，其一，確實(shí)有一批取消下放的審批事項含金量不高。比如，一些處于零審批狀態(tài)或已授權(quán)地方辦理的事項。還有一些事項改為后置審批，企業(yè)取得了入場券，但是后置審批沒減少、不規(guī)范、服務(wù)不到位，只能對有限的行業(yè)產(chǎn)生正面影響，對多數(shù)行業(yè)意義不大。
其二，不同地區(qū)、行業(yè)，對一些審批的感受不同。比如取消投資冷軋項目核準(zhǔn)，河北認(rèn)為毫無含金量，上海寶鋼認(rèn)為含金量很高。其三，國務(wù)院各部門負(fù)責(zé)的審批事項往往是事關(guān)全局的重大事項，除工商行政登記制度改革外，很多審批事項與老百姓的日常生活并非直接相關(guān)。與百姓相關(guān)的審批更多在地方，這也提醒，地方行政審批制改革必須提速。
“最先一公里到最后一公里”全在評估范圍內(nèi)
第三方評估與督查的一個顯著不同是，督查查的是政策的落實(shí)，第三方評估評價的是決策到落實(shí)的整個過程：從最先一公里到最后一公里。
國務(wù)院發(fā)展研究中心進(jìn)行評估的項目有兩個：對“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上”的政策落實(shí)情況及“加快棚戶區(qū)改造、加大保障性安居工程力度”政策落實(shí)情況進(jìn)行第三方評估。
國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶參與了精準(zhǔn)扶貧項目的評估。他們分成3個維度進(jìn)行考察：國家部委、地方政府和農(nóng)民。國家部委是政策制定部門，也是改革的最先一公里。地方政府是政策的落實(shí)部門，農(nóng)民是政策落實(shí)的最后一公里。“目前，最先一公里進(jìn)展順利。地方政府在貧困對象識別、干部幫扶等方面政策落實(shí)較好，但在資金落實(shí)方面進(jìn)展較慢。現(xiàn)在時間已過半，但扶貧資金的到位率普遍較低。”
他分析原因主要有兩個。其一，今年是精準(zhǔn)扶貧第一年。地方政府首先要識別貧困戶，前期一些技術(shù)工作花的時間比較多。其二，與財政體制有關(guān)。資金從上往下分配，周期、鏈條太長。建議對扶貧體制、資金分配管理體制進(jìn)行改革，資金分配和項目審批權(quán)限盡可能下沉，提高資金使用透明度。
在調(diào)研過程中，葉興慶印象最深的是一些家庭因病致貧、因?qū)W致貧。他說，中央連續(xù)出臺了11個1號文件后，農(nóng)村發(fā)展很快。從中部貧困縣來看，缺吃少穿的非常少。相當(dāng)一部分農(nóng)戶致貧是因為缺乏勞動力，比如因病致貧。雖然國家實(shí)行的是義務(wù)教育制度，但一些孩子要去鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學(xué)，路程很遠(yuǎn)，有的需要家長陪讀，有的要花費(fèi)較高的交通費(fèi)用。這些都是因教育派生出的負(fù)擔(dān)。要解決這些問題，必須提高社會保障能力，讓社會保障更多地發(fā)揮托底作用。
國研中心市場經(jīng)濟(jì)研究所所長任興洲參與的是棚改項目的評估。調(diào)研組走了9個省區(qū)市，19個市縣。她說，今年全國計劃新開工安居工程700萬套，其中棚改470萬套，目前總體上開工率比較高，項目落實(shí)下了很大功夫，但資金缺口仍然較大。中西部地區(qū)落實(shí)安居工程困難較大，因為貸款要求有還貸能力，但這些地方的財政比較困難。
此外，各地拆遷難度大，特別是棚改，成本高，老百姓預(yù)期訴求高。最難的是一些釘子戶，有時因幾戶人達(dá)不到要求，導(dǎo)致工期整體拖延。“如何解決這些問題，需要法律介入，也有些地方，在自主拆遷上作了有益的探索。”任興洲說。
評估為政府改進(jìn)工作提供依據(jù)
5本評估報告里，有大量的數(shù)據(jù)與圖表，但更多是的建議。這些建議，為政府改進(jìn)工作、科學(xué)決策提供了依據(jù)。參與第三方評估的機(jī)構(gòu)多是智庫，他們的專業(yè)知識，讓評估顯得更厚重、更科學(xué)。
專家們參與評估，也是一次接地氣的過程。葉興慶表示，接到任務(wù)，他們首先做的功課是研究政策，以便對評估內(nèi)容進(jìn)行清晰界定。他長期從事農(nóng)村研究，去基層調(diào)研的經(jīng)歷也不少，但像這樣對一項政策的落實(shí)進(jìn)行從頭到尾的調(diào)研，還沒有過。“從最先一公里到最后一公里，了解政府落實(shí)的完整鏈條，對我們今后從事研究會有許多啟發(fā)。”
王滿傳則表示，在實(shí)際調(diào)研中，企業(yè)、百姓向第三方反映情況更加放得開，更能講心里話。第三方機(jī)構(gòu)的地位更加超脫，其評估結(jié)果更有公信力。“引進(jìn)第三方評估機(jī)制，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。”他說。本報記者 潘圓