國務院關于上海市浦東新區開展“一業一證”
改革試點大幅降低行業準入成本
總體方案的批復
國函〔2020〕155號
上海市人民政府：
你市關于報請審批上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點總體方案的請示收悉。現批復如下：
一、根據《中華人民共和國行政許可法》第二十五條規定，同意在上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點，試點期為自批復之日起至2022年底。原則同意《上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，請認真組織實施。
二、要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于支持浦東在改革系統集成協同高效方面先行先試、積極探索、創造經驗的重要指示精神，落實國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的部署要求，站在浦東開發開放30周年的新起點上，扎實推進“一業一證”改革試點，推動審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑，為在全國范圍持續深化“證照分離”改革、更好克服“準入不準營”現象積累一批可復制可推廣的經驗。
三、上海市人民政府要加強對《總體方案》實施的組織領導。要圍繞全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領、開放樞紐門戶等四大功能，解放思想、突破創新，在市場準入多頭審批發證、市場主體高度關注的行業領域，建立行業綜合許可制度，強化改革系統集成和協同配套，同步建立行業綜合監管制度，在大幅降低行業準入成本的同時守牢風險防范底線，實現審批更精簡、監管更有效、服務更優質。
四、國務院有關部門要按照職責分工，積極支持上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點，充分發揮改革開放試驗田作用。國務院辦公廳、司法部要會同有關部門加強指導協調，積極幫助解決改革試點中出現的問題，及時總結推廣實踐證明行之有效的典型做法和經驗。
五、《總體方案》實施中的重大問題，上海市人民政府、國務院有關部門要及時向國務院請示報告。
附件：上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案
國務院
2020年11月14日
(此件公開發布)
附件
上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點
大幅降低行業準入成本總體方案
為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，深化“放管服”改革，優化營商環境，在上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點，制定本方案。
一、總體要求
(一)指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于支持浦東在改革系統集成協同高效方面先行先試、積極探索、創造經驗的重要指示精神，落實國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的部署要求，將市場主體進入特定行業涉及的多張許可證整合為一張行業綜合許可證，實現“一證準營”，深入推進“一網通辦”改革，推動審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑，大幅降低行業準入成本，打造國際一流的營商環境。
(二)基本原則。
——堅持需求導向，創新制度供給。以市場主體為中心，堅持問需于企、問計于企、問效于企，不斷提升改革的精準性和實效性，再造審批管理服務全流程，努力打造市場主體和人民群眾滿意的市場準入制度體系。
——堅持系統集成，落實放管結合。在持續深化審批制度改革、提升市場準入便利度的同時，全面建立與行業綜合許可相適應的行業綜合監管制度，厘清監管職責，創新監管方式，構建協同高效、安全可靠的風險防范和事中事后監管體系。
——堅持法治引領，規范推進改革。按照重大改革于法有據的要求，堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，扎實做好改革所需的法治保障工作，及時調整完善相關管理制度，根據改革情況適時提出修改完善有關法律法規的建議。
——堅持重點突破，助力產業發展。圍繞構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，瞄準產業發展面臨的堵點痛點，精準化、定制化、系統化推出改革舉措，更好激發市場主體發展活力，加快培育產業發展新動能。
(三)總體目標。2022年底前在上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點，率先建立行業綜合許可制度，實現“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標核準、一證準營”，深入推進政務服務“一網通辦”，持續提升政務服務水平，打造市場主體辦事“網購級體驗”，以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”為核心，配套建立職責明確、分工協作、多元共治的行業綜合監管制度，有效防范行業重大風險，為在全國范圍持續深化“證照分離”改革、更好克服“準入不準營”現象積累一批可復制可推廣的經驗。
二、建立行業綜合許可制度
聚焦市場準入多頭審批、市場主體關注度高的行業，建立行業綜合許可制度。圍繞全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領、開放樞紐門戶等四大功能，首批選擇31個行業納入“一業一證”改革試點(見附表1)，配套將國務院部門負責實施的25項行政許可等事項委托上海市浦東新區承擔受理和發證工作(見附表2)。
(一)再造行業管理職能架構，實現“一帽牽頭”。對納入“一業一證”改革試點的行業，逐一確定行業管理的牽頭部門和協同部門。牽頭部門負責會同協同部門制定有關行業實施“一業一證”改革的細則，按照精簡、協同、高效的原則，梳理集成各部門要求的行業準入條件、申請信息要素和材料清單，制定新的行業綜合許可辦事指南、申請表、審批流程規定和行業綜合許可證樣式，統籌建立行業綜合監管制度。
(二)再造辦事指引方式，實現“一鍵導航”。依托全國一體化政務服務平臺，公布納入“一業一證”改革試點的行業清單及各行業的行業綜合許可辦事指南，方便市場主體查詢、瀏覽和下載。以國民經濟行業分類中的小類為基礎，全覆蓋梳理進入各行業需要辦理的單項許可或者行業綜合許可，通過目錄管理、精確查詢、模糊查詢等方式，為市場主體提供準確便利的辦事導航服務，大幅降低對市場準入制度的學習成本。
(三)再造行業準入條件，實現“一單告知”。在不改變各部門規定的準入許可條件的前提下，以場所、設備、資金、人員、管理制度等為基本單元，對同一行業的全部條件進行標準化集成。通過網上“智能問答”方式，精準了解市場主體在業務范圍、經營規模、工藝流程等方面的個性化特征，定制形成一張清晰準確、簡明易懂的告知單，一次性告知市場主體必須具備的許可條件和應當提交的材料。對消防、環保、公共場所衛生、特種設備等跨行業通用審批，結合各有關行業的特點細化審批條件，實現通用審批與行業專項審批在準入條件和審批流程上深度融合。
(四)再造審批申報方式，實現“一表申請”。基于集成后的行業準入條件和信息要素，將同一行業市場準入許可涉及的多張申請表歸并為一張申請表，從源頭上消除市場主體多頭填報、重復填報。開發應用智慧填表系統，從政府內部共享信息和市場主體提交的申請材料中自動抓取有關信息要素，預填入申請表，再由申請人進行審核、補充和確認，大幅減輕申請人填表和政府部門審查負擔。
(五)再造許可審查程序，實現“一標核準”。以審前服務、申請受理、材料審核、現場勘驗等為基本程序環節，集成各部門審批程序，實現統一受理申請，各有關部門依法定職權并聯審批、限時辦結，審查結果匯交后再統一發證。簡化各部門內部流轉、報批程序，對簡單審批業務授權受理窗口接件即辦，對復雜但高頻的審批業務原則上實行雙崗負責、一審一核辦結。壓減審批承諾時限，除國務院部門實施的行政許可等事項外，行業綜合許可的辦理時限原則上按照整合前各單項許可的最短時限確定。
(六)再造行業準入證件，實現“一證準營”。將一個行業準入涉及的多張許可證整合為一張行業綜合許可證，集成有關單項許可證信息，實行“一枚印章管準入”。按照“誰審批、誰負責”的原則，各有關部門對行業綜合許可證中涉及本部門的內容負責。明確上海市浦東新區頒發的行業綜合許可證在全國范圍合法有效。整合前的單項許可證設定了有效期限但許可條件基本不變的，整合為行業綜合許可證后原則上取消或者延長有效期限。市場主體填報年報公示信息時一并填報行業經營有關信息，政府部門將有關市場主體納入持續監管。有關部門依法可以對行業綜合許可證中本部門負責的內容進行變更(包括增項、減項、更名等)、注銷、撤銷、暫扣或者吊銷，行業綜合許可證中其他內容根據關聯程度依法作出調整，承擔統一受理和發證職責的機構應當配合開展工作。
三、強化改革系統集成和協同配套
(一)深化告知承諾制改革。除直接涉及國家安全、國家秘密、意識形態安全、公共安全、金融業審慎監管、生態環境保護、人身健康、生命財產安全等外，對設備、人員、資金、管理制度等審批前后容易發生變動的審批條件，原則上實行告知承諾制，允許申請人以告知承諾書替代證明符合相關審批條件的材料。對耗時長、成本高且開業初期勘驗難以體現日常經營狀況的檢驗檢測類審批條件，探索實行告知承諾制，允許市場主體免于提交檢驗檢測報告。實行告知承諾制的，有關部門應當將承諾履行情況納入事中事后監管，對虛假承諾的要依法依規嚴肅懲處，守牢風險防范底線。
(二)開發應用網上申辦系統。落實推行“互聯網+政務服務”要求，建設“一業一證”網上申辦系統，并根據市場主體和有關政府部門需求不斷迭代升級，著力提高在線辦理率和全程網辦率。聚焦便捷查詢、精準匹配、智慧填表等功能，持續提升網上申辦系統智能化水平，讓申辦許可像網購一樣方便。全面實現行業綜合許可證電子化，及時歸集至全國統一的電子證照庫，廣泛推行市場主體電子亮證應用。
(三)探索智能審批模式。選擇一批審批標準化、規范化程度較高的行政許可事項，通過申請材料結構化、業務流程標準化、審查規則指標化、數據比對自動化，打造無需人工參與的智能審批模式，申請人按要求提交申請材料后由系統自動作出審批決定，實現許可“秒辦”和“無差別辦理”。
(四)建立行業綜合許可“好差評”機制。建立健全政務服務“好差評”制度和管理體系，對行業綜合許可的審批服務全面開展“好差評”。讓市場主體對行業指引、條件告知、審核程序、服務質量等各方面進行“找茬”，形成評價、反饋、整改、監督全流程銜接，倒逼政府部門持續提升政務服務質量和效率。
四、建立行業綜合監管制度
(一)推行行業綜合監管。對納入“一業一證”改革試點的行業，牽頭部門會同協同部門研究制定創新和加強事中事后監管的細則，理順監管職責，強化信息共享，加強監管協作，明確市場主體退出機制，建立健全各負其責、協同高效的行業綜合監管制度。在改革中不斷完善“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的綜合監管機制，切實加強各部門在審批、服務、監管全流程各環節中的銜接，確保部門協同無縫隙、風險防范無死角。普遍推行“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管，在避免執法擾民的同時提升監管實效。
(二)加快轉變監管方式。推行“互聯網＋監管”，建設智能化的行業綜合監管平臺和系統，應用物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等技術，打造“主動發現、智能預警、自動派單、管理閉環”的智慧監管模式。實行動態監管，通過政府、市場主體、消費者、社會輿情等多渠道獲取市場運行數據，實時準確發現問題。實行風險監管，分行業建立風險評估模型和應急響應機制，對發現的問題進行精準判斷，識別風險等級。實行信用監管，利用多維度采集的信用數據對市場主體進行“精準畫像”，強化基于信用評價的市場約束機制。實行分類監管，根據不同的風險等級和信用狀況，采取差異化的監管措施和激勵懲戒手段，把有限的監管資源用在刀刃上，并采取多種形式面向市場主體開展法治宣傳，引導市場主體合法守信經營。
(三)強化社會自治功能。堅持政府主導、企業自治、行業自律、社會監督，徹底扭轉政府監管“單打獨斗”現象，推動形成多元共治、互為支撐的協同監管格局。選擇風險可控的行業，探索豁免辦理許可證要求提交的檢驗檢測報告，通過差異化監管措施引導市場主體自愿開展市場化認證，政府部門在事中事后監管中需要開展檢驗檢測的，由政府承擔相關費用。探索建立產品服務質量保險制度，在提高風險處置能力的同時，通過保險費率體現經營風險，激勵市場主體持續提升管理服務水平。
五、做好改革實施保障
(一)推動政務信息共享。健全跨地區、跨部門、跨層級的政務信息共享機制，對納入“一業一證”改革試點的行業，有關部門和單位將市場主體的電子證照、年報、許可、處罰、信用等政務信息，及時準確共享至上海市浦東新區有關部門，為審批和監管提質增效提供有力數據支撐。
(二)強化法治保障。按照重大改革于法有據的要求，嚴格依法推進各項改革舉措。改革涉及暫時調整適用法律、行政法規和國務院決定有關規定的，依照法定程序辦理授權手續。對于試點證明行之有效的改革舉措，推動將其上升為制度規定，及時固化改革成果。
(三)建立改革試點內容動態調整機制。定期對改革試點情況進行總結評估，根據評估結果調整完善有關制度設計和政策安排，確保市場主體切實享受改革紅利。始終堅持目標導向、問題導向、結果導向，及時回應市場主體關切，積極穩妥擴大改革試點行業范圍，形成持續迭代、良性循環的改革長效機制。
附表：1.首批納入“一業一證”改革試點的行業目錄
2.國務院部門委托上海市浦東新區受理、發證的行政許可等事項目錄
附表1
首批納入“一業一證”改革試點的行業目錄
(共31個行業)
附表2
國務院部門委托上海市浦東新區
受理、發證的行政許可等事項目錄
(共25項)
