社保行政部門(mén)反復(fù)不予認(rèn)定工傷又被法院反復(fù)撤銷(xiāo)
工傷認(rèn)定，到底誰(shuí)說(shuō)了算？
● 根據(jù)法律規(guī)定，法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會(huì)陷入“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定——訴訟——再次認(rèn)定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決
● 我國(guó)之所以存在工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，是因?yàn)樗痉ú门泻托姓J(rèn)定遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于行政職權(quán)的范圍，因此行政認(rèn)定才是終局認(rèn)定，再加上司法裁判在此問(wèn)題上采用合法性審查模式，只能要求行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定
● 建議由國(guó)務(wù)院社保行政部門(mén)聯(lián)合最高人民法院對(duì)工傷認(rèn)定實(shí)踐中的爭(zhēng)議問(wèn)題統(tǒng)一適用規(guī)范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，針對(duì)工傷認(rèn)定問(wèn)題作出特別規(guī)定，賦予審判機(jī)關(guān)要求社保行政部門(mén)不得作出相同決定的權(quán)力
□ 本報(bào)記者 陳磊
兒子墜亡15個(gè)月后，黃亞超仍然沒(méi)有等來(lái)社保行政部門(mén)的一紙工傷認(rèn)定決定。去年7月至今年7月，社保行政部門(mén)兩次作出不予認(rèn)定工傷決定書(shū)，兩次被法院撤銷(xiāo)。今年8月，社保行政部門(mén)第三次作出不予認(rèn)定工傷決定書(shū)，黃亞超繼續(xù)向法院提起訴訟，9月6日，法院開(kāi)庭審理了此案。
讓黃亞超困惑的是，即使相信法院會(huì)支持他的訴訟請(qǐng)求，第三次撤銷(xiāo)不予認(rèn)定工傷決定書(shū)，社保行政部門(mén)仍然不認(rèn)定他兒子墜亡屬于工傷怎么辦？
《法治日?qǐng)?bào)》記者根據(jù)公開(kāi)信息梳理，黃亞超的經(jīng)歷并非個(gè)案。近年來(lái)，社保行政部門(mén)反復(fù)作出不予工傷認(rèn)定的決定又被法院反復(fù)撤銷(xiāo)的案例時(shí)有發(fā)生。
受訪專(zhuān)家認(rèn)為，實(shí)踐中，工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生，原因在于司法裁判和行政認(rèn)定遵循了不同的標(biāo)準(zhǔn)。司法裁判傾向于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益而較為寬松把握工傷認(rèn)定的內(nèi)涵，社保行政部門(mén)傾向于嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。其背后則是我國(guó)工傷保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)范本身的模糊導(dǎo)致各方對(duì)規(guī)范的理解出現(xiàn)分歧。
受訪專(zhuān)家建議，解決問(wèn)題的思路，可由國(guó)務(wù)院社保行政部門(mén)聯(lián)合最高人民法院對(duì)工傷認(rèn)定實(shí)踐中的爭(zhēng)議問(wèn)題統(tǒng)一適用規(guī)范，或者修改行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，針對(duì)工傷認(rèn)定問(wèn)題作出特別規(guī)定，賦予審判機(jī)關(guān)要求社保行政部門(mén)不得作出相同決定的權(quán)力，減少來(lái)回反復(fù)的現(xiàn)象。
上班期間去廁所時(shí)墜亡
申請(qǐng)工傷認(rèn)定難以如愿
根據(jù)法院查明的事實(shí)，黃亞超的兒子黃家琪，生前是河南丹尼斯百貨有限公司平頂山凌云分公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)丹尼斯)的一名安管員，去年6月25日墜亡。
當(dāng)天16時(shí)25分，值崗的黃家琪在單位微信工作群里說(shuō)：“三樓需要替崗?！币环昼姾螅渫逻^(guò)來(lái)替崗并問(wèn)他是否要去衛(wèi)生間，他說(shuō)“是”。16時(shí)26分左右，黃家琪從三樓下樓。16時(shí)30分左右，其被發(fā)現(xiàn)從大樓側(cè)面的消防通道上墜落身亡。
黃家琪的行走路線(xiàn)上共有4個(gè)男廁所。其工作的丹尼斯辦公區(qū)為一至三樓，內(nèi)部只有二樓有男廁所。丹尼斯內(nèi)部工作人員證實(shí)：內(nèi)部這個(gè)廁所并不能完全滿(mǎn)足需要，其他工作人員也會(huì)去丹尼斯外部上廁所。而黃家琪墜亡前的消防樓梯可以通往五樓一家影院的廁所。
事發(fā)后，丹尼斯向社保行政部門(mén)申請(qǐng)工傷認(rèn)定。去年7月13日，社保行政部門(mén)作出《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》，其主要理由是黃家琪最后墜亡的樓梯已不在丹尼斯的區(qū)域。黃亞超夫婦提起行政訴訟。去年11月9日，法院判決認(rèn)為社保行政部門(mén)認(rèn)定錯(cuò)誤，撤銷(xiāo)了其認(rèn)定，責(zé)令其重新作出認(rèn)定。雙方未上訴，該判決已生效。
黃亞超說(shuō)：“當(dāng)時(shí)孩子走了，覺(jué)得天都塌了，還作出不予認(rèn)定(工傷)，我們兩口子覺(jué)得沒(méi)有活路了。當(dāng)法院判決書(shū)下達(dá)的時(shí)候，才覺(jué)得心里終于松了一口氣?！?/p>
讓黃亞超沒(méi)有想到的是，去年12月，社保行政部門(mén)再次作出《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》。對(duì)此難以理解的夫妻倆再次提起訴訟。今年5月，法院又一次撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)的認(rèn)定，責(zé)令其重新作出行政行為。這一次，社保行政部門(mén)提起了上訴。今年6月，二審法院維持原判。
今年8月，他等到了社保行政部門(mén)第三次作出的《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》。夫妻倆無(wú)奈再次提起訴訟。9月6日，法院開(kāi)庭審理了此案，但沒(méi)有當(dāng)庭作出判決。
黃亞超對(duì)本輪訴訟的結(jié)果很樂(lè)觀，但讓他困惑的是，法院如果再次撤銷(xiāo)《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》，社保行政部門(mén)再次作出同樣的認(rèn)定怎么辦？
同樣困惑的還有黃亞超的委托代理人。他說(shuō)，根據(jù)法律規(guī)定，法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會(huì)陷入“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定——訴訟——再次認(rèn)定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決。
行政司法遵循標(biāo)準(zhǔn)不同
認(rèn)定工傷增加基金負(fù)擔(dān)
現(xiàn)實(shí)中，和黃亞超有同樣遭遇的人并不少。
2012年5月，湖南省長(zhǎng)沙市一名環(huán)衛(wèi)工人在上班時(shí)間因病死亡，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)不認(rèn)定環(huán)衛(wèi)工人為工傷，其家屬不服，訴至法院。當(dāng)?shù)胤ㄔ合群?次判決撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)的決定，要求其重新作出認(rèn)定，但社保行政部門(mén)均作出不予認(rèn)定工傷決定。當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)2015年11月第四次作出不予認(rèn)定工傷決定后，其家屬?zèng)]有再提起行政訴訟。
2016年5月，福建省南平市一家醫(yī)院的職工在工作崗位上突發(fā)疾病，在醫(yī)院次日判定其腦死亡后，家屬堅(jiān)持治療，但經(jīng)過(guò)數(shù)天也未挽回其生命。由于認(rèn)為其發(fā)病后死亡時(shí)間超過(guò)48小時(shí)，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)不予認(rèn)定工傷。家屬提起訴訟，法院判決撤銷(xiāo)社保行政部門(mén)《不予認(rèn)定決定書(shū)》。在未提供新證據(jù)的情況下，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)再次作出相同決定，同樣被法院再次撤銷(xiāo)。但隨后當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)又一次作出相同決定。
除此之外，安徽、山東等地都曾有類(lèi)似案例發(fā)生。
“一是對(duì)規(guī)范的理解不同，二是社?；鸨O(jiān)管的壓力。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、社會(huì)法研究所所長(zhǎng)婁宇認(rèn)為，我國(guó)之所以存在工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，是因?yàn)樗痉ú门泻托姓J(rèn)定遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于行政職權(quán)的范圍，因此行政認(rèn)定才是終局認(rèn)定，再加上司法裁判在此問(wèn)題上采用合法性審查模式，只能要求行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李海明解釋說(shuō)，工傷認(rèn)定的結(jié)果對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的影響巨大，比如寬松的工傷認(rèn)定會(huì)增加工傷保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，因此，社保行政部門(mén)傾向于嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，而法院更容易接受保護(hù)職工的觀念，會(huì)較為寬松地把握工傷的內(nèi)涵，“這不僅在少數(shù)案例中如此，不少普通案例中也有此差異”。
中國(guó)社科院法學(xué)研究所社會(huì)法室副主任王天玉認(rèn)為，從客觀上看，引發(fā)爭(zhēng)議的案件事實(shí)本身就存在規(guī)范適用上的分歧，即法院和社保行政部門(mén)對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定理解不同——傷害是否發(fā)生在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)及是否基于工作原因，“由于《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定并不明確，這是現(xiàn)實(shí)中很多案例出現(xiàn)爭(zhēng)議的規(guī)范根源”。
在王天玉看來(lái)，工傷保險(xiǎn)基金監(jiān)管的壓力，也成為社保行政部門(mén)嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的考慮原因。
完善工傷的定義和類(lèi)型
聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)司法解釋
該如何從制度上破解這一怪圈？
李海明的建議是，社會(huì)保險(xiǎn)法上的行為本來(lái)與一般行政行為相比有其特殊性。解決問(wèn)題的出路在于，應(yīng)該由行政與司法部門(mén)就具體情形的解釋進(jìn)行高層次協(xié)調(diào)，完善工傷的定義和類(lèi)型才是關(guān)鍵。
王天玉對(duì)此持同樣看法。他認(rèn)為，針對(duì)工傷認(rèn)定實(shí)踐中一些容易引發(fā)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題，由行政部門(mén)與司法機(jī)關(guān)在國(guó)家層面達(dá)成共識(shí)，聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)問(wèn)題的司法解釋?zhuān)饶芙鉀Q《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)條款的適用問(wèn)題，又能為基層社保行政部門(mén)提供指引，還能在勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)與工傷保險(xiǎn)基金監(jiān)管之間達(dá)成平衡。
工傷認(rèn)定如何走向終局也是問(wèn)題的一大關(guān)鍵。
行政訴訟法第七十一條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。
在工傷認(rèn)定實(shí)踐中發(fā)生的少數(shù)案例顯示，此條規(guī)定難以保障工傷認(rèn)定走向終局。
婁宇認(rèn)為，在工傷認(rèn)定案件中，法院撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，發(fā)回要求重新作出認(rèn)定的理由一般是法律適用錯(cuò)誤，但是并不會(huì)為行政機(jī)關(guān)指明應(yīng)當(dāng)適用哪一條法律條款，行政機(jī)構(gòu)可以換一條法律再一次作出不予認(rèn)定的決定；同時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)的判斷僅限于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)查明的范圍，行政機(jī)關(guān)未提供的事實(shí)判斷，法院也不會(huì)主動(dòng)查明和作出指引。因此，司法機(jī)關(guān)更像是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定行為，為當(dāng)事人提供的救濟(jì)手段有限。
在婁宇看來(lái)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有著不同的價(jià)值追求，統(tǒng)一二者的職權(quán)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不利于權(quán)力的分立和平衡，建議在尊重行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，賦予行政機(jī)關(guān)的終局認(rèn)定權(quán)。可以考慮在法院要求重新認(rèn)定若干次之后，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定就是終局認(rèn)定，減少來(lái)回反復(fù)的現(xiàn)象。
王天玉認(rèn)為，“司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以同一的事實(shí)和理由多次作出與原行政行為基本相同的行政行為時(shí)，應(yīng)該將工傷認(rèn)定的終局認(rèn)定權(quán)轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)，由其作出終局裁定。