2月12日，《南方都市報(bào)》刊登長篇報(bào)道反省不少地方為何不出臺居住證制度，甚至有專家直接指出“全面逐步推行居住證制度最大阻力在地方。”這樣表態(tài)的潛意識是說，居住證制度是個(gè)好東西，如果能夠推行，那就解決能夠解決常住人口的公共服務(wù)供給問題。但居住證制度真的如此美好，以至于可以成為今后戶籍改革的方向？在此我表示懷疑。我們不妨以國內(nèi)最早實(shí)行該制度的上海居住證為例作一分析。
自2002年起，上海開始實(shí)行人才居住證，其本意是想通過此種辦法在現(xiàn)有的戶籍制度下為上海引入更有競爭力的人才，因此居住證最初只適用于引進(jìn)國內(nèi)外的人才方面，申請者需“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能”。不過隨著非戶籍人口越來越多，居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數(shù)非戶籍人員的日常生活都會受到影響。在2012年底，上海的常住人口已經(jīng)接近2400萬，有將近1000萬是非戶籍人口。
為此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將居住證的適用范圍從“人才”變?yōu)橐话銊趧诱摺?004年8月，上海市政府將居住證的辦理范圍從“引進(jìn)人才”調(diào)整為“在上海居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”。截至2007年底，上海全市辦理居住證件的外來人員已超過433萬人；2008年覆蓋人群將到700萬以上。
2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當(dāng)年7月1日開始對非戶籍人口全面實(shí)施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》公布。與此前的居住證相比，現(xiàn)在的制度最大的優(yōu)點(diǎn)是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對持證人進(jìn)行“積分管理”。在這個(gè)管理辦法中，積分管理的基礎(chǔ)指標(biāo)“包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險(xiǎn)年限等指標(biāo)”，同時(shí)輔以“緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎勵(lì)、配偶為本市戶籍人員等指標(biāo)”等加分指標(biāo)。
與僵硬的戶籍制度相比，上海的居住證制度通過明確的分值為持證人提供了一種穩(wěn)定預(yù)期，因此這種辦法被不少地方政府采用。成都、昆明、沈陽和廣東省的居住證分別在2005年2月1日、2005年10月、2006年5月1日、2010年1月正式開始實(shí)施。盡管這些居住證的功能不一，但是和無法落戶的制度相比，也算是有些稍許進(jìn)步。
也正是如此，居住證制度被不少地方政府視為是戶籍制度改革的創(chuàng)新，甚至得到中央首肯。2010年5月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出要“進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。”在2013年3月6日舉行的全國政協(xié)十二屆第一次提案協(xié)商會上，公安部副部長黃明透露，《居住證管理辦法》已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，居住證制度將使長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會保險(xiǎn)的流動人口公平公正有序地落戶。而在三中全會結(jié)束后，黃明在接受新華社采訪時(shí)表示要實(shí)行居住證制度，通過居住證這個(gè)載體，來提高對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的公共服務(wù)。
不過在我看來，居住證制度可能承擔(dān)不了戶籍改革的重任，甚至?xí)驗(yàn)榫幼∽C制度的實(shí)施而讓戶籍制度更加混亂。
首先，各地分割的居住證制度阻礙了勞動力在全國市場的自由流動。盡管公安部起草的《居住證管理辦法》沒有公布，但是可以想象的是，各個(gè)城市居住證所提供的功能并不一致，同時(shí)各地落戶標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致，就像黃明在接受新華社記者采訪時(shí)指出，居住證要分類實(shí)施，“由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ虻刂埔酥贫ň唧w辦法，并向全社會公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。”在勞動力流動日益頻繁的今天，一個(gè)人不可能在一個(gè)城市終其一生，因此各自為政的居住證模式會成為阻礙勞動力在全國范圍內(nèi)流動的載體，而不是像黃明所宣稱的那樣為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口流動提供公共服務(wù)。